Socialret. Tilbagebetaling. Forældelse. Modregning. Inddrivelse

Bogen gennemgår reglerne om tilbagebetaling, forældelse, modregning og inddrivelse af fordringer i socialretten

Socialret – 2. reviderede udgave – er ajourført med lovændringer, domme og administrative afgørelser frem til 1. august 2018.

Siden 1. udgave er der indført nye regler om forældelse og inddrivelse, herunder regler om myndighedernes kompetence, udvidet adgang til modregning, tabeltræk og betalingsevnevurderinger. Desuden er der afsagt et betydeligt antal domme og truffet mange administrative afgørelser, som gennemgås.

Bogen består af fire dele;

• tilbagebetaling,
• forældelse,
• modregning og
• Inddrivelse

Målgruppe

Bogen henvender sig medarbejdere i kommunerne, Udbetaling Danmark, staten, fagforeninger, advokater og studerende på de sociale højskoler.

Om forfatterne

Mikael Kielberg er cand.jur. fra 1977. Chefkonsulent i Ankestyrelsen (1987-2016) og tidligere advokat, censor på de sociale højskoler, RUC og Københavns Universitet. Forfatter til bøger og artikler om socialret og personskadeerstatning.

Sarah Toron Sørensen er cand.jur. fra 2010. Tidligere specialkonsulent i Ankestyrelsen og fra 2017 specialkonsulent i Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering (STAR).

Bogens indhold

Indholdsfortegnelse:

Del I Tilbagebetaling
Kapitel 1. Tilbagebetaling af ydelser, der er modtaget med rette
Kapitel 2. Tilbagebetaling af ydelser, der er modtaget med urette

Del II Forældelse 
Kapitel 3. Generelle forældelsesregler
Kapitel 4. Specielle forældelsesregler og bortfaldsbestemmelser
Kapitel 5. Passivitet

Del III Modregning
Kapitel 6. Den almindelige adgang til modregning (ulovbestemt)
Kapitel 7. De specielle regler om modregning (lovbestemte)
Kapitel 8. Aftalt modregning

Del IV Inddrivelse
Kapitel 9. Inddrivelsesmyndighedernes opgaver og klageveje
Kapitel 10. Betalingsevne
Kapitel 11. Indledende inddrivelsesskridt
Kapitel 12. Afdragsordninger fastsat ud fra tabeltræk
Kapitel 13. Afdragsordninger fastsat ud fra en betalingsevnevurdering
Kapitel 14. Henstand
Kapitel 15. Indtægtsændringer – ny afdragsordning
Kapitel 16. Eftergivelse og afskrivning
Kapitel 17. Tvangsinddrivelse

Uddrag fra kapitel 1 (læs hele uddraget)

Indledning

I del I gennemgås reglerne om tilbagebetaling i den sociale lovgivning. Tilbagebetaling kan være et vilkår for en hjælp bliver ydet (kapitel 1 modtaget med rette), og tilbagebetaling kan blive aktuel, når grundlaget for en hjælp har hvilet på urigtige oplysninger (kapitel 2 modtaget med urette). Først indledes med en kort gennemgang af forsørgerbegreber, rettighedssubjekt og hæftelse.

Forsørgerbegreber i den sociale lovgivning

Dansk ret hviler på et individualprincip, dvs. at den enkeltes rettigheder og pligter tager udgangspunkt i den enkelte person. Ved tilkendelse af sociale ydelser er der en række forskellige og ikke lige entydige »ideer« eller tankegange, der har ligget til grund for efter hvilke principper, der ville kunne udbetales ydelser.

Forsørgerbegreberne er beskrevet i Betænkning 9 nr. 989/1983 fra Justitsministeriets Ægteskabsudvalg og betænkning fra 1987 fra Socialministeriets udvalg om ligebehandling af samliv inden for den sociale lovgivning. Der er 4 forsørgerbegreber:

1) den privatretlige (lov om ægtefællers økonomiske forhold § 4, hvor ægtefæller har en privatretlig forsørgelsespligt overfor hinanden og efter § 13 i lov om børns forsørgelse, hvor forældre har en forsørgelsespligt overfor sine børn indtil det fyldte 18 år).

2) den offentligretlige forsørgelsespligt (Aktivlovens § 2. Enhver mand og kvinde har i forhold til det offentlige ansvar for at forsørge sig selv og sine børn under 18 år. Ansvaret for at forsørge en ægtefælle ophører ved separation eller skilsmisse. Ansvaret for at forsørge et barn ophører, hvis barnet selv har ansvar for at forsørge en ægtefælle eller et barn. Se en grundig gennemgang af den offentligretlige forsørgelsespligt i Socialt Tidsskrift nr. 7-8 1964 af V. Holm »Om forsørgelsespligten over for det offentlige«.) Samlivsophævelse er dog en social begivenhed.

3) husstandsprincippet (hjælp tildeles og udmåles under hensyn til ansøgerens husstandsforhold (samlever og/eller ægtefælle)).

4) Individualprincippet (Det betyder, at en ansøgers rettigheder alene er afhængig af den pågældendes egne forhold).

Rettighedssubjekt

Der indledes med et afsnit om hvem, der er rette modtager af en ydelse, fordi det er vigtigt at få afklaret, hvem der er den juridiske modtager af en ydelse eller er part i en bistandssag, i en række juridiske spørgsmål.

Er det ægtefællerne, de biologiske forældre, familien, det enkelte familiemedlem, forældremyndighedsindehaveren, barnet, den handicappede, personen eller andre, der er rette modtager af en social ydelse. Det kan man ikke umiddelbart svare på. Det afhænger af situationen (hjemmelsgrundlaget) – den aktuelle juridiske sammenhæng. Det vil derfor være praktisk at have et begreb – et analytisk hjælpemiddel – når man skal orientere sig i den sociale lovgivning særligt når juridiske sammenhænge skal belyses, idet »modtageren« skifter fra paragraf til paragraf. Hvem er part? Begrebet kan man bruge som hjælpemiddel til afklaring af:

– hvem der er rette modtager af ydelsen,

– hvilken myndighed, der har den stedlige kompetence til at træffe afgørelser i sagen ,

– hvem der har oplysnings- og underretningspligt,

– hvem der hæfter for serviceydelser,

– hvem der hæfter for eventuelle efterregulerings- og tilbagebetalingskrav,

– hvilke personers forhold, der har indflydelse på en skyldners tilbagebetalingsevne,

– hvem der, efter de almindelige modregningsregler, kan modregnes overfor.

Et overbegreb er praktisk, når modtageren af en ydelse eller parten i bistandssager i den sociale lovgivning er forskellig fra paragraf til paragraf. Eller man kan sige, at den samme person (modtageren af en social ydelse) kan »optræde« med forskellig retlig status.

Meningen med afsnittet er at belyse rettighedssubjektet/partssubjektet i den sociale lovgivning uden dog at foretage en fyldestgørende gennemgang af opholdskommunereglerne, hæftelsesspørgsmål, modregning mm, men blot ved eksempler at pege på forhold og sammenhænge, der knytter sig til rettighedssubjektet i den sociale lovgivning. Beskrivelsen af rettighedssubjektet består således ikke i en beskrivelse af selve rettighedssubjektet, men i en beskrivelse af de juridiske sammenhænge hvor det optræder.

Dansk ret hviler på et individualprincip. Det vil sige, at rettigheder og pligter er bygget op omkring den enkelte person, medmindre andet er bestemt ved lov.

Rettighedssubjektet er således normalt den enkelte person, men i visse tilfælde er det en samlebetegnelse for en flerhed af personer. Rettighedssubjektet har retsevne. Det betyder, at subjektet både har rettigheder og pligter. Begge disse er normalt til stede hos en voksen, men for børns vedkommende kan det forekomme, at barnet kun har rettighederne og ikke pligterne. Som et eksempel på det sidste kan nævnes lov om børnetilskud og lov om børne- og ungeydelse, hvor barnet har retten til ydelsen, men forældrene har oplysningspligten mm.

Det fremgår af lovbestemmelserne, hvem der er rettighedssubjekt. Er det personen, ægtefællerne, forældrene, familien, forældremyndighedsindehaveren, barnet eller andre. Hvis der ikke er angivet noget herom i loven, er det som udgangspunkt den enkelte person.

Hver ægtefælle er et selvstændigt subjekt, medmindre andet er bestemt ved lov. Ifølge lov om ægtefællers økonomiske forhold § 1 har hver ægtefælle i levende live rådigheden over alt, hvad han har indført i fællesboet. Princippet indebærer, at den ene ægtefælles rettigheder og pligter ikke er afhængige af den anden ægtefælles gøren og laden, medmindre andet er bestemt ved lov.

I den danske socialret har man en forestilling om, at der er en gensidig offentligretlig forsørgelsespligt mellem ægtefæller. Dette fremgår ganske vist også af aktivloven, hvorefter enhver mand og kvinde overfor det offentlige er forpligtet til at forsørge sig selv, sin ægtefælle og sine børn under 18 år. Problemet er imidlertid, at dette princip ikke fuldt ud er implementeret i de enkelte bestemmelser. Det betyder, at ydelser tildeles uafhængigt af ansøgerens tilknytning til en anden person eller ægtefælle og uafhængigt af tilknytningen til en husstand. De eneste eksempler, hvor den gensidige offentligretlige forsørgelsespligt fuldt ud er indført i lovgivningen er ved udmåling (ikke tildeling) af kontanthjælp, ved vurdering af en skyldners tilbagebetalingsevne og ved hæftelse af tilbagebetaling af terminsudgifter og indskud. På øvrige områder i socialretten er det individualprincippet, som hersker.

Ved en persons død indtræder boet (ikke enken, arvinger eller andre, men boet som et nyt rettighedssubjekt) i samtlige afdødes formueretlige fordringer, men ikke i personlige fordringer. Det betyder, at retten til en formueretlig fordring består efter dødsfaldet, hvis den er stiftet inden ansøgeren døde. Derimod forudsætter retten til en personlig ydelse, at ansøgeren er i live ved meddelelse af forvaltningsakten vedrørende ydelsen.

Hæftelse

Serviceydelser

Det fremgår af serviceloven, at den, der modtager bistand fra det offentlige til sig selv, sin ægtefælle eller sine børn, skal betale herfor. Betalingsspørgsmålet er således henlagt til regulering i de bestemmelser, der regulerer de enkelte serviceydelser. Hvis der ikke er hjemmel til at opkræve betaling for ydelsen, vil myndigheden være afskåret herfra. Sker dette alligevel, vil der være tale om en retlig mangel, som vil medføre en pligt for myndigheden til at tilbagebetale det modtagne til borgeren. Betaling for serviceydelser skal foretages af den person, der har ansøgt om og modtaget ydelsen. Pligten til at betale påhviler således rettighedssubjektet.

Ved betaling for daginstitution opstår der imidlertid problemer. I henhold til loven er rettighedssubjektet barnets forældre. Det er uafklaret, hvad der skal forstås ved forældre. Forældre må forstås som biologiske forældre, herunder adoptivforældre, men ikke plejeforældre. I relation til betaling for daginstitution vil det endvidere være naturligt at forudsætte, at de biologiske forældre er samlevende10. Denne fortolkning blev dog ikke lagt til grund i U.1991.126 V, hvor en biologisk far, der var samlevende med barnets biologiske mor, ikke hæftede for en restance for daginstitutionsbetaling i henhold til bistandslovens § 7311 fordi han ikke havde del i forældremyndigheden. Det ville have været mere forståeligt, hvis dommen var kommet til det resultat, at faderen tillige hæftede for betaling af restancen, idet han var biologisk far og boede sammen med den biologiske mor til barnet. Endvidere betalte han ikke bidrag. Efter dagælden de bistandslovs § 73 skulle der betales for daginstitutioner af forældre. Rettighedssubjektet for betalingen for denne serviceydelse var og er i følge bestemmelsen forældre. Det væsentlige må være, at forældre hæfter for betaling, herunder restancer for daginstitutionspladser. Det er ikke afgørende, om parterne er gift, eller om begge de biologiske forældre har del i forældremyndigheden, men om de er samlevende. Bidragspligtige er ikke omfattet af retssubjektet – forældre – i bestemmelsen, og hæfter således ikke for betaling af daginstitution.

Ifølge O-20-94 påhvilede det B kommune, at stille institutionsplads til rådighed, fordi barnet havde samme opholdskommune som faderen, selv om han ikke havde forældremyndigheden, men blot havde barnet i privat familiepleje. Det berettigede B kommune til i denne situation at opkræve daginstitutionsbetaling for barnet, idet faderen hæftede for betalingen, selv om barnets mor, der boede i A kommune, havde forældremyndigheden over barnet. Ankestyrelsen lagde vægt på, at faderen havde indmeldt barnet i daginstitution og som led i plejeforholdet var berettiget til offentlige ydelser, samt at moderen var pålagt bidragspligt over for barnet, hvilket sædvanligvis betragtes som tilstrækkelig opfyldelse af forsørgelsespligten.

Det fremgår endvidere af O-8-94, hvor en fraskilt mand, som ikke havde forældremyndigheden, hæftede for en restance vedrørende et barns dagpleje, der var opstået i en periode, hvor han stadig boede sammen med mor og barn samt havde del i forældremyndigheden. Forældrene hæftede således solidarisk for betalingen af dagplejen.

I situationer, hvor der skal ske tilbagebetaling og/eller efterregulering for betaling af daginstitutionsophold, er det alene det rettighedssubjekt, der har modtaget ydelsen, der hæfter for et tilbagebetalings- eller efterreguleringskrav.

Tilbagebetaling af hjælp

Tilbagebetalingskrav skal som udgangspunkt rejses over for modtageren af ydelsen. Det vil sige, at det er den person, der opfyldte betingelserne for at modtage hjælp, der hæfter for krav om tilbagebetaling, medmindre andet er angivet ved lov. Det vil sige rettighedssubjektet og kun det hæfter for tilbagebetalingskrav, medmindre andet er angivet ved lov. Det har tidligere været antaget, at ægtefællers gensidige forsørgelsesret indebar, at begge ægtefæller hæftede for tilbagebetaling af sociale ydelser – uanset kun den ene opfyldte betingelserne for at modtage ydelsen. Det synspunkt er der endelig gjort op med i:

U.1985.522 H. En kommune havde i 1978 udbetalt kontanthjælp med tilbagebetalingspligt til M. Hjælpen var ydet til dækning af udgifter i M’s og ægtefællen H’s fælles husholdning, herunder også terminsudgifter og skatter vedrørende en fast ejendom, der tilhørte H som særeje, og til ydelser på et af H optaget sparekasselån. Der var ikke hjemmel til at gøre tilbagebetalingskravet gældende mod H. I følge O-15-9212 fandt Ankestyrelsen, at der i et vist omfang var tale om solidarisk ægtefællehæftelse ved tilbagebetaling af terminshjælp. Denne opfattelse er blevet underkendt i U.1996.1608 H13, hvorefter det kræver udtrykkelig lovhjemmel at pålægge solidarisk ægtefællehæftelse for tilbagebetaling af hjælp, der alene er ansøgt af og bevilget den ene ægtefælle.

Der er efterfølgende fastsat lovhjemmel for, at begge ægtefæller hæfter uanset om hjælpen kun er ydet den ene ægtefælle, jf. § 92, stk. 2, i aktivloven.

I § 92, stk. 2, i aktivloven:

Stk. 2. Ægtefæller hæfter solidarisk for krav om tilbagebetaling efter stk. 1, 1. pkt. Dette gælder, uanset om hjælpen er ydet til den ene eller begge ægtefæller, og uanset om boligen er ejet af den ene eller begge ægtefæller.

Pensionsloven

Hæftelse for tilbagebetaling af for meget udbetalt pension påhviler rettighedssubjektet for modtagelsen af pensionen. I tilfælde, hvor en pensionist i god tro har modtaget sin pension, men hvor ægtefællens forhold er årsag til, at der er udbetalt for meget i pension, er det et spørgsmål, om tilbagebetalingskravet kan rettes mod begge ægtefæller. Der vil i sådanne tilfælde ikke kunne gøres krav gældende mod pensionisten, der var i god tro. Det til ægtefællen for meget udbetalte vil formentligt kunne kræves tilbagebetalt hos den, der har afgivet urigtige oplysninger – dog ikke på baggrund af tilbagebetalingsbestemmelserne i pensionsloven, men efter dansk rets almindelige erstatningsregler.

Ankestyrelsen fandt i P-14-88, at der ikke kunne rejses tilbagebetalingskrav mod H i en situation, hvor to ægtefæller M og H fik udbetalt for meget i pensionstillæg, fordi M ikke rettidigt havde givet kommunen oplysning om arbejdsindtægt og formueforskydninger. Ankestyrelsen lagde vægt på, at H ikke havde medvirket ved afgivelsen af urigtige oplysninger og heller ikke kunne antages at have modtaget det deraf følgende for store pensionstillæg mod bedre vidende.