Inhabilitet i forvaltningen, 2. udgave

Bogen giver en samlet og grundig gennemgang af reglerne om inhabilitet i dansk forvaltningsret

Hvornår man som forvaltningsperson er inhabil i en sag – og dermed afskåret fra at medvirke til dens behandling – er et spørgsmål, der opstår hyppigt og i utallige varianter.

Der kan være mange årsager til inhabilitet, og i grænseområderne kan der ofte være stor tvivl. Ikke blot ansatte i den offentlige forvaltning kan være inhabile, men også personer, der er udpeget til eller indvalgt i organer som f.eks. kommunalbestyrelser kan være det. Myndigheder som sådanne kan også være inhabile, hvilket ofte skaber særlige problemer.

Bogen gennemgår bl.a.:

• Retsgrundlaget for inhabiliteten
• Former for inhabilitet
• Retsvirkninger
• Hvordan inhabilitetssager skal behandles

Fremstillingen bygger tillige på en grundig gennemgang af praksis fra domstolene, ombudsmanden, Indenrigsministeriet og Ankestyrelsen som tilsynsmyndighed for kommuner og regioner samt afgørelser fra forskellige klagenævn mv.

Nyt i 2. udgave

Siden bogens første udgave er der forløbet mere end et årti. Perioden har bibragt et stort antal afgørelser og udtalelser vedrørende inhabilitet, som er indarbejdet. Fremstillingen er på visse punkter endvidere omskrevet.

Målgruppe

Bogen henvender sig til medarbejdere og chefer i den offentlige forvaltning samt bl.a. tilsynsmyndigheder, domstole og advokater, der kommer i berøring med sager om inhabilitet.

Om forfatteren

Azad Taheri Abkenar (f. 1989) er advokat ved Poul Schmith/Kammeradvokaten og ph.d. på afhandlingen Delegation af myndighedsudøvelse til private aktører. Læs mere her.

------------------------------------------------------------------------------------------------

Indholdsfortegnelse:

Kapitel 1  Indledning
Kapitel 2  Inhabilitetsgrunden – en kvalificeret interesse
Kapitel 3  Inhabilitetsformerne
Kapitel 4  Omstændigheder, der udelukker inhabilitet
Kapitel 5  Generel inhabilitet
Kapitel 6  Myndighedsinhabilitet
Kapitel 7  Underretningspligt, kompetence til at statuere inhabilitet og klager over inhabilitet
Kapitel 8  Retsvirkninger 
Kapitel 9  Særlige forskrifter om inhabilitet

-------------------------------------------------------------------------------------------------

Uddrag fra bogen

Kapitel 1 Indledning

1. Habilitet – Inhabilitet

Inhabilitet er, som det fremgår, sprogligt afledt af udtrykket habilitet, dvs. retlig handleevne. Inden for forvaltningsretten (og retsplejen) fastlægger reglerne om habilitet de retlige krav til personalets forudsætninger for at udøve offentlig (eller judiciel) myndighed. Habilitetskravene falder i to grupper, de positive og de negative. Positive habilitetskrav omfatter de retlige kvalifikationer, der skal foreligge, f.eks. gyldig udnævnelse eller valg, visse uddannelseskrav eller for kollektive organers vedkommende gyldig konstitution og indkaldelse. De negative habilitetskrav viser hen til særlige diskvalifikationer, der ikke må være til stede, altså forhold som – uanset at de positive habilitetskrav er opfyldt – afskærer den pågældende fra at udøve offentlig myndighed, i det omfang disse forhold foreligger. Inhabilitet er betegnelsen for, at de negative habilitetskrav ikke er opfyldt. Inhabilitetsgrunde er følgelig sådanne omstændigheder, som hindrer opfyldelsen af de negative habilitetskrav. Om forholdet mellem habilitet og inhabilitet gælder det derfor, at selvom inhabilitet sprogligt fremtræder som negationen af habilitet, gælder det ikke begrebsmæssigt. Inhabilitet er noget ganske andet og selvstændigt end den blotte manglende opfyldelse af de positive habilitetskrav, og vice versa. I henseende til selve indholdet er der således ikke nogen særlig sammenhæng mellem de positive habilitetskrav og de negative inhabilitetsgrunde. Inden for inhabilitetsområdet drages der forskellige sondringer. Den væsentligste er speciel ctr. generel inhabilitet. Speciel inhabilitet vedrører kun en konkret sag, hvorimod generel inhabilitet helt afskærer den pågældende fra at beklæde bestemte stillinger eller hverv inden for den offentlige forvaltning. En anden sondring drages mellem personlig inhabilitet og myndighedsinhabilitet. Som udtrykkene viser, drejer det sig om inhabilitet for henholdsvis enkeltpersoner og myndigheder som sådanne. Langt det mest almindelige er speciel, personlig inhabilitet. Det er da også denne inhabilitetsform, der behandles i hovedparten af den efterfølgende fremstilling. De særlige spørgsmål, som knytter sig til generel inhabilitet og myndighedsinhabilitet, omtales i henholdsvis kapitel 5 og 6. De positive habilitetskrav behandles ikke.

2. De bærende hensyn

Inhabilitet foreligger, når en forvaltningsperson har en særlig personlig eller økonomisk interesse i en sags udfald. Hvis dette er tilfældet, vil den pågældende forvaltningsperson være afskåret fra at medvirke ved sagens behandling. Begrundelsen for dette retsprincip kan henføres til to hovedhensyn: saglighedshensynet og tillidshensynet. Saglighedshensynet tager sigte på overholdelse af det grundlæggende krav om, at den offentlige forvaltning altid skal udøves på en måde, der er saglig og korrekt. Usaglig indflydelse på behandlingen og udfaldet af en forvaltningssag kan tænkes i forskellige former, men en meget væsentlig og klar gruppe af sådanne usaglige hensyn er netop forvaltningspersoners rent personlige og private interesser. Forebyggelsen af, at der på dette grundlag træffes usaglige og urigtige afgørelser, er inhabilitetsreglernes centrale formål. Reglerne går imidlertid videre, end hvad saglighedshensynet isoleret set kunne tilsige. Uden om det rene saglighedshensyn lægger inhabilitetsreglerne en »zone«, der bygger på tillidshensynet. Det er ikke nok, at usaglig sagsbehandling rent faktisk forebygges. Det skal også med tydelighed fremgå, at dette er tilfældet. Slående er dette udtrykt i det kendte engelske citat: »Justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done«, jf. Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – Retssikkerhed Proces Sagsbehandling, 5. udgave, side 219, hvor andre illustrative citater anføres. Kun ved på denne måde at gøre værnet for forvaltningens saglighed synligt, opnås en mere almen tillid til, at der ikke tages usaglige hensyn af personlig karakter. Dette understøttes og udbygges af, at reglerne om inhabilitet er udformet på en sådan måde, at det er den abstrakte risiko for usaglig indflydelse, der afskæres. I mange tilfælde ville forvaltningspersoner være fuldt ud i stand til at varetage deres opgaver uden at lade sig påvirke af, at de har en personlig interesse i sagen. Selv i situationer, hvor man kunne være fristet til at lade de personlige interesser spille ind, ville man ofte afstå herfra, fordi den usaglige påvirkning risikerer at komme for en dag i forhold til kollegaer og overordnede i myndigheden eller under offentlighedens bevågenhed. Selvom den konkrete mulighed for usaglig forvaltning som følge af personlige interesser således i realiteten er forholdsvis snævert afgrænset, er det ikke desto mindre den blotte abstrakte risiko herfor, der afskæres. To, meget forskelligartede, konsekvenser af, at reglerne har denne videregående karakter, skal fremhæves. Den ene er, at der aldrig kan forbindes noget belastende med at blive erklæret inhabil, hverken af den pågældende selv eller af omverdenen. Reglernes abstrakt forebyggende karakter indebærer, at inhabilitetsvurderingen ikke på nogen måde er udtryk for en konkret mistillid til den pågældende forvaltningsperson. Der er alene tale om anvendelse af generelle, objektive regler uden nogen form for inddragelse af den inhabiles personlige egenskaber og habitus. At inhabilitetsreglerne går væsentligt længere, end hvad hensynet til saglighed i den enkelte sag tilsiger, har endvidere den konsekvens, at reglerne under særlige omstændigheder kan fraviges, uden at det i sig selv behøver gå ud over den konkrete saglighed. Sådanne fravigelser fra de almindelige inhabilitetsregler er tilladt i særlige tilfælde, især hvor det ville være umuligt eller forbundet med væsentlig vanskelighed eller betænkelighed at udskifte den inhabile person eller myndighed med en anden, jf. kapitel 4.3. Fravigelser kan ske, indtil en vis grænse, uden at den konkrete saglighed anfægtes. Fravigelser er således ikke udtryk for, at man i lyset af særlige vanskeligheder eller betænkeligheder ser gennem fingre med, at afgørelsen så må blive mindre saglig, men alene for at den brede »sikkerhedszone«, som på grund af tillidshensynet og reglernes karakter ligger uden om det centrale og uopgivelige beskyttelsesområde, garantien for saglighed, efter omstændighederne kan indsnævres. At der kan være særlige vanskeligheder eller betænkeligheder ved kategorisk at afskære en ellers inhabil person eller myndighed fra at behandle en sag, illustrerer, at der i forhold til saglighedshensynet og tillidshensynet foreligger visse modhensyn. Disse modhensyn har dels indflydelse på inhabilitetsreglernes udformning, dels må de tages i betragtning ved reglernes fortolkning og anvendelse. I visse tilfælde er det umuligt at erstatte – substituere – en person eller myndighed, uden at man dermed mister en sagkundskab, som er nødvendig for sagens forsvarlige behandling. Det vil kun sjældent være tænkeligt for så vidt angår enkeltpersoner, hyppigere derimod i de tilfælde, hvor det er en myndighed som sådan, der er inhabil, jf. herom kapitel 6. Her er det altså behovet for at sikre den nødvendige sagkundskab, som udgør modhensynet. Er det ikke umuligt, men dog forbundet med væsentlig vanskelighed, at foretage substitution, spiller et yderligere modhensyn ind: den almene interesse i at forvaltningen kan fungere med en vis effektivitet og hurtighed. Dette hensyn gør sig ikke blot gældende i visse konkrete tilfælde af mulig substitution, men spiller tillige en generel rolle ved fortolkningen af inhabilitetsreglerne, især ved fastlæggelsen af den inhabiliterende interesse og de enkelte inhabilitetsgrundes udstrækning. Der skal således foretages en afvejning – således som det også er sket ved selve udformningen af lovreglerne – mellem de hensyn, der bærer inhabilitetsreglerne, og de rimelige krav om, at forvaltningen ikke tvinges ud i ineffektive og meget langsommelige virkemåder. Afvejninger må også foretages i forhold til kollektive forvaltningsorganer, hvis medlemmer er udpeget ved valg som f.eks. kommunalbestyrelser og menighedsråd. Her består modhensynet i, at der ikke må lægges for store hindringer i vejen for, at borgere kan påtage sig og udøve funktioner på grundlag af et demokratisk mandat, ofte med udgangspunkt i et program, der er udtryk for den pågældendes personlige interesser og engagement i nogle af de sektorer og aktiviteter, som det kollektive organ skal være med til at forvalte, jf. kapitel 2.4. Et yderligere modhensyn – undertiden delvist overlappende med de allerede nævnte hensyn til sagkundskab og demokratisk mandat – vedrører kollektive organer, hvor nogle af medlemmerne er udpeget på grund af deres tilknytning til bestemte interesseorganisationer, f.eks. brancheforeninger. Her ligger det i regelgrundlaget, at personer med denne baggrund skal eller kan være medlemmer af det pågældende organ. Det udelukker ikke, at de kan være inhabile i enkelte sager. Ved afvejningen skal det imidlertid tages i betragtning, at de er udpeget netop på grund af deres tilknytning til bestemte interesser, og at inhabilitetsreglerne ikke må anvendes på en måde, der bevirker, at sådanne medlemmer i for vidt omfang afskæres fra at udøve de funktioner, de er udpeget til at varetage. For valgte kollektive organers vedkommende kan der yderligere gøre sig det hensyn gældende, at den sammensætning af forskellige grupperinger og opfattelser, som er resultatet af et demokratisk valg, så vidt muligt ikke bør forrykkes ved, at enkelte medlemmer – uden stedfortrædere fra samme gruppering – afskæres fra at medvirke i konkrete sager, jf. kapitel 4.3.4. Om forståelsen af de overordnede principper for inhabilitetsreglernes udformning, fortolkning og anvendelse kan herefter – opsummerende – siges følgende: Kerneområdet for reglernes formål er at sikre saglighed og korrekthed i forvaltningssagernes behandling og afgørelse (saglighedshensynet). I forhold hertil sker der så en vis udvidelse af reglernes virkeområde med henblik på at sikre, at der alment næres tillid til, at forvaltningen opfylder kravene om saglighed og korrekthed (tillidshensynet). Dette understøttes og udbygges ved, at inhabilitetsreglerne i en generel og objektiv form tager sigte på at forebygge den abstrakte risiko for, at uvedkommende interesser får indflydelse på forvaltningens virksomhed. Over for sagligheds- og tillidshensynene står nogle modhensyn – sikring af den fornødne sagkundskab i sagens behandling, hensynet til at forvaltningsvirksomheden praktisk set kan udøves på en rimelig og tilfredsstillende måde, hensynet til at medlemmer af kollektive organer kan udøve de funktioner og interesser, de er valgt eller i visse tilfælde udpeget til at varetage, samt at den demokratisk sammensatte balance i sådanne organer ikke forrykkes. Disse modhensyn er i vidt omfang inkorporeret i reglerne, men skal også tages i betragtning ved fortolkningen og anvendelsen. Dette sidste betyder bl.a., at der i de individuelle sager om inhabilitet ofte skal foretages en konkret afvejning og udøves et vist skøn.