Forvaltningskontrakter

”Forvaltningskontrakter” er Rasmus Grønved Nielsens doktordisputats.

Bogen omhandler den offentlige forvaltnings brug af aftaler til varetagelse af myndighedsopgaver over for borgere med særligt fokus på aftaler om eller i tilknytning til myndighedsudøvelse. Eksempelvis kan nævnes ejendomshandler under ekspropriationstrussel, forligsmæssig bilæggelse af skattetvister og kommunale udbygningsaftaler. Sådanne aftaler – forvaltningskontrakter – aktualiserer en lang række almene og særegne juridiske problemstillinger, der kun i begrænset omfang har været undersøgt tidligere.

Bogens teoretiske bidrag indeholder en kritisk analyse af den traditionelle sondring mellem offentlig ret og privatret samt en præsentation af forvaltningskontrakten som juridisk fænomen, der er udbredt i praksis, og som påkalder sig særskilt retsvidenskabelig interesse. Med afsæt heri gennemføres en række studier af forvaltningskontrakternes indgåelse og retsvirkninger fordelt på følgende tematikker: Materielle indgåelsesbetingelser, kompetence, aftaleindgåelsesproces, bindingsvirkning og ændringsadgang, fortolkning, tredjepartsspørgsmål, sanktionering, ugyldighed samt tvistløsning/kontrol. Dermed introduceres og analyseres talrige konkrete problemstillinger af praktisk og teoretisk interesse, som forvaltningskontrakterne giver anledning tid. Analyserne giver samlet set grundlag for at konkludere, at der i vidt omfang kan identificeres almindelige normer angående forvaltningskontrakter, der henter næring fra både forvaltningsretlige og kontraktsretlige forestillinger. Dermed tegnes konturerne af en almindelig forvaltningskontraktsret.

Denne afhandling er af Det Juridiske Fakultet ved Københavns Universitet antaget til offentligt at forsvares for den juridiske doktorgrad. Forsvaret finder sted fredag den 3. december 2021, kl. 13.00 i Nanna Berg auditoriet (9A.1.01), Njalsgade 76, 1. sal.

Målgruppe

Bogen er henvender sig både til teoretikere og praktikere, herunder offentlige myndigheder på alle niveauer og private personer og virksomheder, der interagerer med det offentlige, inklusive deres rådgivere.

Om forfatteren

Rasmus Grønved Nielsen (f. 1992) er cand.jur. (2016) og pt. ansat som adjunkt i forvaltningsret ved Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet. Læs mere her.

----------------------------------------------------------------------------------------------

Bogens indhold:

Del I. Indledning

Kapitel 1 Emne og formål
Kapitel 2 Metode og retskilder

Del II. Teoretisk grundlægning

Kapitel 3      Tradition: Skismaet mellem privatret og offentlig ret
Kapitel 4      Integration
Kapitel 5      Forvaltningskontrakter

Del III. Forvaltningskontraktsretlige studier

Afdeling A: Stiftelsesproblematikker

Kapitel 6      Dispositionsgrundlag: Materielle indgåelsesbetingelser
Kapitel 7      Kompetence
Kapitel 8      Aftaleindgåelsesproces

Afdeling B: Retsvirkningsproblematikker

Kapitel 9      Bindingsvirkning og ensidig ændringsadgang
Kapitel 10    Fortolkning
Kapitel 11    Sanktionering
Kapitel 12    Tredjepartsspørgsmål

Afdeling C: Kontrolproblematikker

Kapitel 13 Ugyldighed (tilsidesættelse)
Kapitel 14 Aftaleprøvelse

Del IV. Afslutning

Kapitel 15 Konklusion
Kapitel 16 Perspektiver

----------------------------------------------------------------------------------------------

Uddrag fra bogen

1.3 Retsvidenskabens status quo

Aftaleproblematikken er på sin vis klassisk. Forvaltningsrettens nestor, Poul Andersen, var således den første til at underkaste forvaltningskontrakterne særskilt omtale i den 2. udgave af værket »Dansk Forvaltningsret« (1946). Til trods herfor henstår aftaleproblematikken stadig forholdsvis uopdyrket. Den primære forklaring er, at aftalerne falder mellem to stole. Forvaltningsretten har siden sin fødsel haft forvaltningsakten som omdrejningspunkt. Kontraktsretten er derimod traditionelt centreret om formueretlige retshandler »mand og mand« imellem. Det følgende skal læses som en optakt til undersøgelsen af teoriens evolution i kapitel 3.
I sin anmeldelse af Poul Andersens nysnævnte værk bemærkede Carl Rasting: »Emnet tiltrænger formentlig en mere indgaaende monografisk Behandling«. Den eneste, der for alvor har taget den brede aftaletematik op til retsvidenskabelig granskning i kontekst af dansk ret, er Jørgen Mathiassen med disputatsen »Aftaler i forvaltningsretten« (1974). E.A. Abitz skrev i sin anmeldelse heraf, at Mathiassen havde »åbnet nye områder som genstand for forvaltningsretlige undersøgelser«. På linje hermed angav Bent Christensen: »Der er virkelig brug for at vide mere om, i hvilket omfang aftaler og aftalelignende forhold optræder i forvaltningens praksis, og hvilke regler der gælder herom«. Disse åbne invitationer er imidlertid blevet siddet overhørig af den forvaltningsretlige teori. Flere fremstillinger omtaler emnet en passant, men afgrænser sig i øvrigt ud heraf. Bent Christensen selv anførte i en af sine lærebøger: »Forvaltningens adgang til at bruge aftaler som et virkemiddel til løsning af sine opgaver er et uafklaret og uoverskueligt spørgsmål. Det skyldes nok først og fremmest, at det endnu ikke har været muligt at give forskellige typer af aftaler tilstrækkeligt klare konturer«. Efter at have opremset en række problemstillinger angives blot: »Et generelt svar er meget usikkert«. Det er på linje hermed, når Henning Skovgaard anfører, at »aftalefænomenet [er] en af de vanskeligste problemstillinger i den offentlige ret«, og at »en forskningsindsats på dette specielle, men vigtige punkt synes […] påkrævet«, men at denne på ingen måde kunne præsteres inden for rammerne af hans disputats. Karsten Revsbech og Søren H. Mørup anfører: »Sådanne aftaler rejser en række komplicerede retlige spørgsmål. Disse kan og skal ikke behandles på dette sted«. I sin disputats afgrænsede Mørup sig ud af emnet, der betegnes et »minefelt«. Anita Rønne bemærker uden nærmere undersøgelse, at det ikke er »muligt at opstille almindelige og sikre regler for, i hvilket omfang den offentlige forvaltning kan regulere via aftaleformen«, men har samtidig en appel: »En mere gennemgribende undersøgelse af, hvad det egentlig indebærer, når offentlig virksomhed tilrettelægges i aftaleform, savnes«.
Som det antydes i disse citater, kan udfordringen sammenfattes derhen, at emnets teoretiske og praktiske problemfelt betinger en arbejdsindsats, der vanskeligt kan honoreres inden for rammerne af en lærebog, en artikel eller et større retsvidenskabeligt bidrag, der kun ekskursivt behandler aftaleproblematikken. Typisk vises læseren tilbage til Mathiassens disputats som »standardværk«. Den fortsatte berettigelse af denne status er imidlertid tvivlsom. De retlige og faktiske rammer om forvaltningens virksomhed har ændret sig betydeligt siden 1970’erne. Endvidere var Mathiassen traditionen tro primært optaget af spørgsmålet om forvaltningskontrakternes legalitet, navnlig med fokus på muligheden for at erstatte en forvaltningsakt med en aftale. Herved overses en lang række andre relevante problemstillinger, ligesom undersøgelsen på forhånd fastholdes i et forholdsvis ensidigt forvaltningsretligt perspektiv. Som anført af Skovgaard understregede Mathiassen selv teoriens »præliminære trin«. Endelig efterlader Mathiassens afhandling ofte læseren med flere spørgsmål end svar – eller mere diplomatisk formuleret af Bent Christensen i hans i øvrigt positive anmeldelse: »Derimod er afhandlingens nytte som »brugsjura« begrænset«. Det må især tilskrives den udprægede kasuistiske stil, hvor de generelle linjer ofte fortaber sig i case- og specialstudier. Det er rammende, når Gorm Toftegaard Nielsen – foranlediget af bl.a. Mathiassens og Arvid Frihagens arbejder – bemærker: »Det kan […] kun hilses med tilfredshed, at man fra flere sider forsøger at give samlede fremstillinger af emnet. Meget tyder dog på, at problemernes antal er så stort og deres karakter så varierende, at selv ikke de samlede fremstillinger giver noget samlet billede af problematikken. […] Måske skyldes dette, at emnet – forvaltningens aftaler – ikke eksisterer som et emne, der kan systematiseres på bare nogenlunde overskuelig og udtømmende vis«. Med hensyn til de mere afgrænsede undersøgelser af bestemte aftaletyper, der efterfølgende er blevet gennemført, er det således klart, at de mangler en generel teori at spejle sig i og spille op imod.
I den formueretlige litteratur har der været en tradition for at forbigå spørgsmål vedrørende forvaltningens aftaleforhold eller i hvert fald ikke udskille disse til særskilt behandling. Nyere teori har dog gjort spredte forsøg på at samle op, hvor den forvaltningsretlige teori har sluppet. Især skal fremhæves Palle Bo Madsens indsats i »Aftalefunktioner« (1983) – der er blevet indlemmet i »Aftaler om mellemmænd« (7. udg., 2017) – samt Mads Bryde Andersens bidrag i »Grundlæggende aftaleret« (4. udg., 2013) og Karsten Naundrup Olesens ph.d.-afhandling »Samfundsloddet« (2004). Selv om disse bidrag er forholdsvis overfladiske henholdsvis snævert afgrænsede, udgør de værdifulde modspil til den forvaltningsretlige teori, fordi de tager afsæt i en formueretlig tradition og i mindre grad lader sig begrænse af legalitetsspørgsmålets snærende bånd.
Sammenfattende kan siges, at dansk teori kun i begrænset omfang har beskæftiget sig med aftaletematikken fra en almen synsvinkel. Den stedmoderlige interesse er især iøjefaldende fra et komparativt perspektiv. Emnet har således i videre omfang været genstand for retsvidenskabelig analyse, debat og teoretisering i Norge og især i kontekst af den kontinentaleuropæiske tradition med tysk og fransk teori som klassiske epicentre, jf. hertil afsnit 2.3.3. Sammenlignet hermed fremstår dansk teori mager og umoden.

-----------------------------------------------------------------------------------------------

Anmeldelse af bogen, skrevet af Peter Pagh, i UfR nr. 6 2022

Boganmeldelse: Forvaltningskontrakter – Retlige studier over forvaltningens aftaler til varetagelse af myndighedsopgaver over for borgere med særligt henblik på myndighedsudøvelse

Det er ingen nyhed, at forvaltningsmyndigheder indgår aftaler med borgerne, og at nogle af disse aftaler omhandler myndighedsudøvelse. Men hvad betyder sådanne aftaler, og kan borgere og myndigheder støtte ret på dem, når myndigheder ikke handler som frie borgere, men er undergivet legalitetsprincippet? Disse centrale juridiske spørgsmål giver i praksis og juridisk teori anledning til betydelig usikkerhed.

Dette er på en gang baggrunden og emnet for Rasmus Grønved Nielsens doktorafhandling, Forvaltningskontrakter, der på grundlag af en meget omfattende analyse af retspraksis og administrativ praksis, og inspireret af især fransk og tysk ret, søger at udvikle en almindelig lære om forvaltningskontrakter i dansk ret. Med begrebet, ‘forvaltningskontrakter’ sigtes ikke til forvaltningens almindelige privatretlige aftaler om anskaffelser, men til de aftaler, som forvaltningsmyndigheder indgår med henblik på at varetage de opgaver, som myndigheden er bemyndiget til at forfølge som myndighedsudøvelse, uanset om opgaven er konkret, generel, retlig eller faktisk (s. 174).

Med afhandlingen, der velfortjent har indbragt forfatteren den juridiske doktorgrad, søger forfatteren at fastlægge indholdet af de generelle materielle og processuelle normer for indgåelse, ændring, fortolkning og håndhævelse af forvaltningskontrakter om myndighedsudøvelse. Afhandlingens grundlæggende tese er, at indholdet i disse normer i betydelig grad bygger på forvaltningsret og privat aftaleret, men ikke kan forklares alene med disse to retlige hoveddiscipliner, og at forvaltningskontrakten udgør et selvstændigt retsinstitut med sine egne normer. Dette betegnes også integrationstesen, der samtidig rummer en kritik af, at systembegreber som offentlig og privat ret er styrende for den retlige forståelse af forvaltningskontrakter (s. 121). Ambitionen er på grundlag af retspraksis at identificere konturerne af disse grundlæggende retlige normer med henblik på at udvikle en almen selvstændig juridisk teori for forvaltningskontrakter i dansk ret.

Bogen er opbygget i fire dele. Del I (kapitel 1 og 2, s. 25-72) præsenterer formål, metodiske overvejelser og begrebsanvendelse. Del II (kapitlerne 3-5, s. 75-261) udgør den teoretiske grundlægning, hvor integrationstesen udledes og begrundes med, at selv om både forvaltnings- og kontraktretlige normer finder anvendelse på forvaltningens aftaler, er forvaltningens aftaler uden for forvaltnings- eller kontraktrettens kerneområde, hvorfor forvaltnings- eller kontraktretlige normer ikke finder anvendelse fuldt ud eller på traditionel vis (s. 137). Med inspiration fra fransk og tysk ret inddeles forvaltningskontrakter om myndighedsudøvelse i subordinationsaftaler, dvs. aftaler, hvor myndigheden i mangel af enighed ville kunne fastlægge retsstillingen ensidigt ved forvaltningsakt (s. 236), og koordinationsaftaler, hvor myndigheden ikke har beføjelse til ensidigt at fastlægge retsstillingen (s. 234). Samtidig søger forfatteren at dokumentere, at forvaltningskontrakter er langt mere udbredt, end teorien giver indtryk af.

Dette illustreres bl.a. med eksempelkataloget (s. 177-225) omfattende følgende 11 forskellige typer forvaltningsaftaler, der for en del er lovregulerede: naturplejeaftaler, forureningsaftaler, håndhævelsesaftaler, fredningsaftaler, planlægningsaftaler, infrastrukturaftaler, forsyningsaftaler, ekspropriationsaftaler, skatteaftaler, socialaftaler og markedsaftaler.

Del III (s. 263-733) udgør afhandlingens retsdogmatiske analyser, hvor integrationstesen udfoldes, og er opdelt i tre hovedafsnit. Første hovedafsnit omhandler stiftelsen af aftalen og omfatter de materielle indgåelsesbetingelser (kapitel 6), kompetence (kapitel 7) og aftaleindgåelsesproces (kapitel 8). Andet hovedafsnit om retsvirkningen omfatter aftalens bindingsvirkning og ensidig ændringsadgang (kapitel 9), fortolkning (kapitel 10), sanktionering (kapitel 11) samt tredjeparts virkning (kapitel 12), mens tredje hovedafsnit med overskriften, Kontrolproblematikken, omfatter ugyldighed (kapitel 13) og aftaleprøvelse (kapitel 14).

Del IV (s. 737-762) sammenfatter konklusionen af de retsdogmatiske analyser (kapitel 15), hvilket i kapitel 16 suppleres af perspektiverende overvejelser om brugen af afhandlingens analyser for udvikling af en almen lære om forvaltningskontrakter, der gælder, hvor indgåelse, ændringsadgang og håndhævelse ikke er lovreguleret (speciel forvaltningskontraktsret).

Det er umuligt inden for denne anmeldelses rammer at give et dækkende indtryk af de mange juridiske spørgsmål, som bogen behandler, men enkelte dele må fremhæves. Den teoretiske grundlægning i kapitel 3 og 4 er overbevisende og demonstrerer forfatterens dybe indsigt i såvel ældre og nyere dansk juridisk teori og fremmed ret af en så høj kvalitet, at denne del af afhandlingen med fordel vil kunne indgå i den juridiske forskeruddannelse.

Som de bedste kapitler må fremhæves kapitel 6 og 8 om de materielle henholdsvis de processuelle betingelser for indgåelse af forvaltningskontrakter, hvis enkelte analyser og konklusioner også kan anbefales for juridiske praktikere. Dette kan illustreres med konklusionen om de materielle betingelser for, at forvaltningen kan indgå forvaltningskontrakter om myndighedsudøvelse (s. 379-380), hvor der opstilles tre grundbetingelser: (1) afgørelsesform må ikke være obligatorisk, (2) retsgrundlaget må ikke være ufravigeligt og må navnlig ikke tildele den private part egentlige retskrav, og (3) en aftale må ikke være identisk med en forvaltningsakt. Selv om forvaltningskontrakter spiller en større rolle end hidtil antaget i teorien, erkendes det samtidig, at forvaltningskontrakter fra et overordnet perspektiv spiller en marginal rolle i forhold til forvaltningsakter. Om forvaltningskontrakten kan anvendes ved myndighedsudøvelse, beror ifølge forfatteren på en række momenter som objektiv usikkerhed i sagsforholdet, gensidighedselementet, om aftale er mere proportional end afgørelse, praksis på det pågældende område, hvilken myndighedsopgave aftalen angår, om den private kan varetage sine interesser, om aftalen angår principielle retsspørgsmål, og om aftalen tager behørigt hensyn til tredjeparts interesser.

De øvrige kapitler i den dogmatiske analyse er ikke så dybtgående og af svingende kvalitet, hvilket på sin egen måde illustrerer vanskelighederne ved at udvikle en generel teori for indgåelse, ændring og håndhævelse af forvaltningskontrakter på de meget forskellige retsområder og problemstillinger, som bogen behandler. Blandt de svageste kapitler er kapitel 13 om ugyldighed, der uanset overskriften fokuserer på aftaleretlig ugyldighed og ikke ses at tilføre nyt til de øvrige analyser, og kapitel 12 om tredjepartsværnet, hvor der bl.a. savnes overvejelser om betydningen af EU's statsstøtteregler. Delanalyserne af konkrete retsområder som bl.a. planlægningsservitutter, naturplejeaftaler og forureningsaftaler afspejler ikke den komplicerede lovgivning og praksis på de pågældende retsområder, hvor indgåelse og håndhævelse af forvaltningskontrakter for en betydelig del er EU-reguleret. Dette gælder f.eks. aftaler omfattet af producentansvar for affald, men også naturplejeaftaler, hvor dele af håndhævelsen er omfattet af EU's regler om krydsoverensstemmelse, der slet ikke behandles i bogen.

En del af den kritik, der kan rejses mod afhandlingen, er forfatteren selv opmærksom på i bogens afsluttende del, hvor det understreges, at afhandlingen ikke prætenderer at fremlægge en færdig samlet teori, men snarere at fremlægge konturerne af forvaltningskontraktsret, der kan danne grundlag for yderligere specialstudier. Selv om man kan være uenig i dele af analyserne, ændrer dette ikke ved, at der er tale om en væsentlig retsvidenskabelig afhandling, hvor der især er grund til at fremhæve den omfattende gennemgang af retspraksis, emnets bredde og kompleksitet, analysens struktur og originalitet, der på en gang bygger videre på forvaltningsretlig og aftaleretlig teori og samtidig fremlægger skitserne til en ny samlet teori for forvaltningskontrakter