Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces og sagsbehandling

Lærebog i forvaltningsret

Hovedemnet i "Forvaltningsret" er forvaltningsprocessen. Forvaltningsprocessen gennemgås med udgangspunkt i de enkelte proces- og sagsbehandlingsreglers indhold og afgrænsning, som de er beskrevet i bl.a. forvaltningsloven, offentlighedsloven og databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven.

Ud over hovedemnet, forvaltningsprocessen, er også forvaltningens organisation, hjemmel og prøvelse behandlet i bogen. Herved får læseren et samlet og helhedspræget billede af forvaltningsretten.

Nyt i 5. udgave

Fremstillingen er bl.a. opdateret med følgende:

• Den seneste retsudvikling, herunder ny praksis fra domstolene og Folketingets Ombudsmand.
• De nye databeskyttelsesretlige regler, der trådte i kraft den 25. maj 2018.

Målgruppe

Bogens hovedsigte er at fungere som lærebog i forvaltningsret. Fremstillingen har fokus på fagets metodiske aspekter, så de enkelte sagsbehandlingsregler bliver placeret i en bred organisatorisk, materielretlig og prøvelsesretlig kontekst.

Om forfatteren

Steen Rønsholdt er professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet og dr.jur. på afhandlingen ”Om saglig kommunalforvaltning og kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet”.

Bogens indhold

Indholdsoversigt:

Indledning

1. del Nogle grundelementer
Kapitel 1: Retsgrundlag, retsafgørelse, formel og materiel ret
Kapitel 2: Retssikkerhed
Kapitel 3: Forvaltningslovens anvendelsesområde

2. del De enkelte sagsbehandlings- og procesregler
Kapitel 4: Begrundelse
Kapitel 5: Kompetence
Kapitel 6: Habilitet og inhabilitet
Kapitel 7: Vejledning
Kapitel 8: Repræsentation
Kapitel 9: Tavshedspligt og ytringsfrihed
Kapitel 10: Offentlighed
Kapitel 11: Sagens oplysning
Kapitel 12: Partshøring
Kapitel 13: Partsaktindsigt
Kapitel 14: Databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven
Kapitel 15: Forvaltningsafgørelsens form, bekendtgørelse og klagevejledning

3. del Retlig kontrol
Kapitel 16: Kontrol med og retsvirkning af formelle retlige mangler

Uddrag fra bogen (læs hele uddraget)

1.1. Dansk forvaltningsret i skreven og uskreven form

Den almindelige danske forvaltningsret har været og er stadig præget af udtalt formløshed, i den betydning at uskrevent retsgrundlag historisk har været helt dominerende og stadigt indtager en betydelig plads i den samlede regulering.
 For så vidt angår hjemmelskravene, dvs. retsreglerne, som regulerer spørgsmålet om forvaltningsafgørelsens indhold, skal dette udsagn underkastes en væsentlig modifikation. Der er nemlig stor faktisk forskel mellem skrevne og uskrevne hjemmelskravs betydning som henholdsvis positivt hjemmelsgrundlag og negativ grænse for offentlige myndigheders adfærd og afgørelsesmulighed. Forvaltningsmyndighederne må således som alt overvejende hovedregel søge deres positive hjemmelsgrundlag i skrevne retskilder. Det er følgeligt den absolutte undtagelse, at hjemmel (bemyndigelse) til at træffe afgørelse i forhold til borgerne kan findes på uskrevent grundlag. Som et klassisk eksempel på en sådan enkeltstående undtagelse – der bekræfter hovedreglen – kan nævnes U 1958.1275 Ø. Denne dom anerkendte – med henvisning til gammel praksis – en ret for politiet til at oppebære en afgift af teltholderne på Dyrehavsbakken. Den pågældende praksis var meget gammel, og afgiften medgik til at dække udgifter forbundet med tilladelsernes udstedelse og politiets tilsyn.
 Retsgrundlaget for kravet om hjemmel benævnt “legalitetsprincippet” er imidlertid selv af uskreven karakter. Tilsvarende gælder samtlige de øvrige retsgrundsætninger, der – som grænser – regulerer spørgsmålet om de indholdsmæssige krav til forvaltningsafgørelsen. Således fortolkningsprincipperne, reglerne om kriteriers lovlighed og vægt, grundsætninger om lighed, proportionalitet, magtfordrejning etc.
 Medens den del af den almindelige forvaltningsret, som under et kan betegnes hjemmelslæren, således stadigt bygger på uskrevent grundlag, har udviklingen været helt anderledes for forvaltningsrettens sagsbehandlings- og procesdel. Også i forhold til denne del af forvaltningsretten var retsformen helt op til midten af tresserne karakteriseret ved udtalt formløshed. Bortset fra spredte lovbestemmelser på særlige områder byggede den forvaltningsretlige sagsbehandlings- og procesret på uskrevne grundsætninger etableret ved forvaltnings-, rets- og – fra 1955 – især ombudsmandspraksis.
 De første brud på denne tradition kom med partsoffentlighedsloven i 1966 og offentlighedsloven – med adgang til aktindsigt for alle og enhver – i 1970. Det egentlige gennembrud kan sættes til 1985 med gennemførelsen af forvaltningsloven. Med offentlighedsloven, forvaltningsloven og den i 2000 gennemførte persondatalov, som pr. 25. maj 2018 blev ophævet og erstattet af databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven, er det samlede billede af retstilstanden radikalt ændret. Således bygger den almindelige forvaltningsretlige sagsbehandlings- og procesret nu helt overvejende på skreven retsgrundlag. Af tilbageværende mere omfattende regelkomplekser på uskrevent grundlag kan nævnes officialprincippet om sagens oplysning og delegation af kompetence.

 Ud over de egentligt almindelige forvaltningsretlige reguleringstiltag, dvs. sådanne, som er gældende for hele den danske forvaltning, er der også i de senere år gennemført specialregulering af mere omfattende karakter inden for større reguleringsområder. Således for det socialretlige område lov om retssikkerhed og social administration og for sundhedsområdet sundhedsloven.   Som anført ovenfor er retskilderne principielt sideordnede. Den skrevne ret er således ikke af højere retskildemæssig valør end den uskrevne. For så vidt repræsenterer den stedfundne udvikling principielt blot en bevægelse mod højere grader af formalisering.
 Tilsvarende er der som anført heller ikke nogen nødvendig sammenhæng mellem retsgrundlagets form og indholdsmæssige klarhed. Imidlertid kan den stedfundne formalisering i form af autoritativ regelfastsættelse på skrevet grundlag faktisk også afstedkomme en højere grad af indholdsmæssig klarhed i retstilstanden. Ud over i objektiveret form at fiksere retstilstanden på et givent niveau er offentlighedsloven og forvaltningsloven således også egnet til at tjene som et solidt afsæt for den fortsatte retsudvikling på såvel skrevent som uskrevent grundlag. Retsudviklingen er således ikke stoppet med offentlighedsloven og forvaltningsloven. Disse lovkomplekser åbner i sig selv en række fortolkningsspørgsmål, ligesom udfyldningsvirksomheden på uskrevent grundlag vil fortsætte båret af forvaltnings-, rets- og ombudsmandspraksis.
 Såvel offentlighedsloven som forvaltningsloven har karakter af minimumslove, hvis reguleringsniveau forudsættes videreudviklet via de retsanvendende myndigheders praksis. For så vidt angår de spredte bestemmelser i særlovgivningen fremgår det allerede af forvaltningslovens § 36, at også disse opretholdes efter forvaltningslovens ikrafttræden, i det omfang de rummer mere vidtgående krav end forvaltningsloven, jf. yderligere herom i kapitel 3.

Forvaltningsloven repræsenterer den mest omfattende regulering af de tre almindelige forvaltningsretlige lovkomplekser. Som følge af forvaltningslovens dominerende betydning i det almindelige forvaltningsretlige sagsbehandlings- og processystem vil spørgsmålet om dens anvendelsesområde blive gjort til genstand for særskilt behandling i kapitel 3. Dette kapitel kommer således til at fungere som særlig optakt til den del af de følgende kapitler, som rummer fremstillingen af forvaltningslovens enkelte bestemmelser. De to øvrige centrale forvaltningsretlige love, dvs. offentlighedsloven og databeskyttelsesforordningen (samt databeskyttelsesloven) vil derimod hovedsageligt blive behandlet samlet i hvert deres respektive kapitler, jf. kapitel 10 og 14.